L'istituzione del ruolo dei dirigenti negli enti locali: gli indirizzi della Corte dei Conti
di Luca Tamassia e Angelo Savazzi
La Corte dei Conti, sezione regionale per la Sardegna ha avuto modo di esprimersi, con la recente deliberazione n. 27 del 7 aprile 2021, sul tema della istituzione del ruolo dei dirigenti, per la prima volta, in un ente locale. I quesiti posti alla Corte erano tre e riguardavano:
il parametro da utilizzare per calcolare il limite ex art. 23, comma 2, Dlgs 75/2017, laddove non vi siano valori di riferimento, trattandosi di ente privo di posizioni dirigenziali nel 2016;
gli effetti della costituzione per la prima volta del fondo ai fini del rispetto del limite ordinamentale di cui all’art. 1, commi 557 e 557-quater della Legge 296/2006, ovvero se la media delle spese di personale riferite al periodo 2011-2013 possa essere incrementata del valore del fondo dei dirigenti, considerato che si tratta di posizioni istituite per la prima volta nei ruoli dell’amministrazione e se, conseguentemente, tale spesa possa ritenersi di natura strutturale in quanto connessa alla particolare tipologia di amministrazione (ente con la dirigenza);
se la previsione dell’art. 33, comma 2, Dl 34/2019, ultimo periodo, secondo la quale il “limite al trattamento accessorio del personale di cui all'articolo 23, comma 2, Dlgs 75/2017, è adeguato, in aumento o in diminuzione, per garantire l'invarianza del valore medio pro-capite, riferito all'anno 2018, del fondo per la contrattazione integrativa nonché delle risorse per remunerare gli incarichi di posizione organizzativa, prendendo a riferimento come base di calcolo il personale in servizio al 31 dicembre 2018”, debba riferirsi anche al fondo per il personale dirigente al fine di garantire l’invarianza del valore medio pro-capite, relativo all’anno 2018.
La posizione della Corte dei Conti
Il fatto che un ente istituisca per la prima volta le posizioni dirigenziali non può costituire una posizione di svantaggio ai fini del rispetto dei limiti ordinamentali alla spesa di personale, rispetto ad enti che, invece, possono contare su un parametro di riferimento cui ancorare i flussi di spesa.
La Corte ritiene che, per la determinazione del limite ex art. 23, comma 2, DLgs 75/2017 sia possibile utilizzare, per la quantificazione delle risorse economiche da appostare sul fondo, in sede di prima applicazione, il valore del fondo di altra amministrazione che, per numero di abitanti e numero di dipendenti o sulla base di altro parametro, sia assimilabile all’amministrazione che intende istituire le posizioni dirigenziali per la prima volta. Tutto ciò fermo restando il rispetto degli equilibri di bilancio. La ratio del predetto limite deve essere ricondotta, infatti, alla necessità di scongiurare il rischio di espansioni non controllate della spesa per il trattamento accessorio del personale, laddove tale spesa sia già stata sostenuta dall’amministrazione, mentre, in assenza di parametri di riferimento cui ancorare il limite, all’amministrazione è, comunque, consentita l’adozione di atti organizzativi nel rispetto degli equilibri di bilancio ed utilizzando altri parametri di riferimento. La Corte, peraltro, rileva che tale soluzione appare connotata da razionalità nell’individuazione del possibile criterio oggettivo cui fare riferimento per la costituzione del Fondo stesso e trova fondamento anche nel recente Ccnl dirigenti 17.12.2020 laddove all’art. 57, comma 5, ha espressamente statuito che “Gli enti ... che istituiscano per la prima volta la qualifica dirigenziale valutano, anche basandosi su valori di riferimento tratti da medie retributive relative ad altri enti, l’entità delle risorse necessarie per la prima costituzione del fondo e ne individuano la relativa copertura nell’ambito delle capacità di bilancio, nel rispetto dei limiti finanziari previsti dalle vigenti disposizioni di legge”.
La Corte ha ribadito un principio della sezione Autonomie (Deliberazione n. 17/2019) secondo il quale gli enti locali possono procedere in autonomia alla programmazione delle risorse da destinate al potenziamento del personale, nei limiti delle risorse disponibili, anche al fine di determinare la misura dei fondi per il trattamento accessorio, considerando i limiti di legge che nel caso in specie “risultano rispettati” anche applicando il “criterio estensivo” di cui sopra. Per cui l’incremento del valore del limite è solo conseguenza dell’applicazione di un parametro oggettivo in assenza di altri parametri utilizzabili.
Se l’ente, quindi, procede all’assunzione di nuovo personale nell’ambito della procedura di istituzione del ruolo dirigenziale, la media 2011-2013 delle spese di personale, può essere incrementata del valore del fondo dei dirigenti, considerato che si tratta di posizioni istituite per la prima volta. Infatti, gli incrementi assunzionali, in applicazione del principio della sostenibilità finanziaria introdotto dall’art. 33, comma 2, del DL 34/2019, possono giustificare anche un incremento del totale delle risorse destinate alla contrattazione decentrata, pur nel rispetto dell’invarianza di spesa riferita all’anno 2018, e, quindi, con una deroga implicita ai limiti complessivi della spesa di personale di cui all’art. 1, commi 557 e 557 quater citati. La finalità dell’art. 33 del DL 34/2019 è quella di adeguare in maniera flessibile il trattamento accessorio del personale dei comuni in ragione del personale in servizio, pure parametrandolo al valore medio pro-capite riferito al 2018. Quindi alla stessa logica è sottesa, secondo la Corte, la possibilità di incrementare la media delle spese di personale riferito al periodo 2011-2013, del valore del fondo dei dirigenti, considerato che si tratta di posizioni istituite per la prima volta nei ruoli dell’amministrazione.
Il limite dinamico
La Corte, infine, si esprime nel senso di ritenere che la previsione dell’art. 33, comma 2, Dl 34/2019, ultimo periodo, relativa al mantenimento dell’invarianza del valore medio pro-capite, riferito all'anno 2018, del fondo per la contrattazione integrativa nonché delle risorse per remunerare gli incarichi di posizione organizzativa, prendendo a riferimento come base di calcolo il personale in servizio al 31 dicembre 2018, debba essere riferito a tutto il personale, compreso quello di qualifica dirigenziale, non essendo prevista alcuna deroga per il fondo risorse decentrate dei dirigenti. In sostanza il fondo dei dirigenti, nonostante la sua autonomia rispetto agli altri fondi, è incluso nel campo di applicazione del limite dinamico, giacché la normativa fa riferimento, senza esclusioni, al limite complessivo del trattamento accessorio dei dipendenti. In definitiva, secondo la Corte, il tetto del salario accessorio deve essere considerato complessivo, cioè non ha effetti distinti sui singoli fondi per la contrattazione decentrata ma sul complesso delle risorse destinate a tale scopo.
Fonte: Smart24PA
